Luis Fernando Andrade Moreno, presidente de la agencia ANI, en Colombia
El cambio, sobre todo cuando se alcanza los niveles más altos de las esferas de negocios y política en Suramérica, puede traer consigo un cierto peligro personal. Luis Fernando Andrade Moreno, presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia (ANI) era consciente de esto cuando asumió ese papel en 2011.
Pero Andrade no es un hombre que tienda a alejarse de un trabajo por hacer. Ese trabajo es el programa de infraestructura de ANI que cuenta con más de 47 proyectos de asociación público-privadas en carreteras que cubren más de 7.000 kilómetros.
El precursor de la ANI, el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) era una agencia gubernamental a cargo de la planificación y la ejecución no solo de carreteras, sino de proyectos fluviales, marítimos, de ferrocarriles y de transporte portuario. El INCO operó desde 2003 hasta que afloraron las acusaciones de corrupción y se disolvió, para ser reemplazado por la ANI.
El cambio organizacional es el leitmotiv de Andrade, quien se educó en la Universidad de Florida y tiene un MBA de la Wharton School of Business de la Universidad de Pennsylvania. Antes de unirse a la ANI, Andrade había realizado trabajos importantes desde su sede en Bogotá como director de la consultoría de negocios McKinsey & Company. De hecho, los clientes latinoamericanos le buscaban para reestructurar sus organizaciones, siendo además un consultor asociado de la empresa matriz en Nueva York.
“Durante 25 años fui un consultor de gestión especializado en el diseño de organizaciones”, dice. “En el marco del programa de 4G (cuarta generación) de carreteras, hemos desarrollado 27 contratos y no hemos tenido una sola queja, una sola investigación y ni una sola demanda. En el pasado, cuando organizábamos licitaciones por alrededor de US$500 millones, tuvimos peleas entre los oferentes. Pero ahora nuestros procesos transparentes dan como resultado que los postores tengan poco que discutir“.
Cuando Andrade tomó posesión de su cargo en la ANI, el desarrollo de las autopistas de peaje en Colombia había estado plagado de acusaciones de corrupción entre los contratistas y funcionarios del gobierno. El entorno empresarial estaba enrarezido y había inversionistas extranjeros cautelosos de arriesgar sus recursos en los ahora fallidos proyectos 2G y los posteriores programas 3G de construcción de carreteras.
Moreno considera que ha ayudado la voluntad política por parte del gobierno de Juan Manuel Santos, presidente electo en 2010, para cambiar el entorno social y empresarial del país. Desde 2012, él y su gobierno han estado comprometidos a poner fin a una de las guerras civiles más longevas en el mundo para permitir la estabilidad social. Santos ha estado negociando con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC) para atraerlos a la política convencional.
Colombia ha estado rondando en la gama media del índice mundial anual deTransparencia Internacional de corrupción del sector público. El país ocupaba el puesto 94 entre 174 países en la última encuesta de 2014. Como parte del movimiento de Santos hacia una sociedad más abierta, el Banco Interamericano de Desarrollo otorgó un préstamo de US$30 millones al gobierno colombiano en noviembre pasado para aumentar la eficiencia en la Oficina del Contralor. La oficina, el vigilante auditor del gasto público, supervisa la transparencia de los presupuestos.
Andrade dice que Santos, quien fue reelegido en 2014, se ha mantenido personalmente firme detrás de los cambios en la ANI, los cuales fueron cementados a través de la Ley 1508, una ley de asociación público-privada renovada y promulgada en enero de 2012. La ley de APP establece claramente el proceso de adquisición y el nivel de detalle que un contrato debe cumplir antes de que incluso se ponga una licitación. Las concesiones pueden durar hasta 30 años, incluyendo las extensiones.
Ahora se invierten millones antes de que comience el proceso de licitación, explica Andrade. “Antes había mucha presión política para hacer las cosas rápidamente. Un funcionario electo siempre quiere ver las cosas terminadas durante su mandato. A menudo se completaron sólo los estudios de pre-factibilidad que tomaban tal vez tres o cuatro meses, seguidos de algunas discusiones y tal vez seis meses preparando el contrato. Ahora, este proceso puede tomar alrededor de un año y medio”.
Seguir estas prácticas permite eliminar la presión política de los tecnócratas. “Si el contrato no se ha elaborado de tal manera, entonces la ANI y sus empleados estarán violando la ley de APP”.
Al principio, las empresas colombianas estaban nerviosas con los cambios, por temor a que los contratistas extranjeros recogerían la mayor parte del trabajo. “Dijeron que Andrade iba a permitir que los extranjeros se apoderaran de nuestro país. Pero es la oportunidad de su vida para que muchas empresas colombianas obtengan más del mercado. Ellas aprenden cómo operar en un entorno internacional y a adaptarse a los sistemas de gestión de sus socios extranjeros. Además, muchas instituciones financieras internacionales hacen su propia investigación o “due dilligence” de los proyectos, y las empresas colombianan aprenden a trabajar a lo largo de estas líneas internacionales”.
Andrade considera que España es un modelo, con una situación similar en la década de 1970 y ahora muchos contratistas españoles operan a nivel mundial.
Parte del compromiso del gobierno para mejorar la ANI fue para aumentar los salarios para que fueran uno de los mejores en el sector público y así atraer buen talento. No hay motivo para quejarse en ese aspecto.
Pero un movimiento muy controvertido por parte de Andrade fue la introducción de las pruebas de detección de mentiras para todos los empleados de la ANI. “Me fue muy criticado, no en público, sino en privado. Se consideraba una humillación para los altos directivos. Pero ahora, todo el departamento de transporte y sus agencias están haciendo lo mismo”.
Hasta la fecha, 27 proyectos 4G han sido otorgados con el tamaño medio de alrededor de US$400 millones para un total de US$11.00 millones. El programa previsto tiene un valor total de casi US$15.000 millones, inicialmente una cifra original de en torno a US$25.000 millones antes del fortalecimiento del dólar estadounidense.
El trabajo del ANI antes de la licitación de un contrato es ahora mucho más riguroso, como el análisis ambiental más detallado y la concertación social. Esto ha eliminado algunos retrasos en la construcción, que eran endémicas bajo los viejos programas 2G y 3G. Pero algunos retrasos se debieron a que los contratistas se mueven lentamente, lo que les vino muy bien. Eso, también, tenía que cambiar. Así comenzó lo que fue un “cambio cultural enorme para los contratistas”, dice.
“Los contratistas tuvieron acceso temprano al dinero del peaje en secciones completas de carreteras. Así el contratista utilizaba menos de su propio capital para financiar el trabajo y la tasa de ingresos por peajes dictó la rapidez como trabajaría el contratista. El resultado fue que un proyecto programado para tomar cuatro años podría llegar a tardar hasta ocho años, que era la norma, así que tuvimos que generar incentivos en la otra dirección: cuanto antes terminen, más dinero ganan“.
Los contratistas ahora trabajan bajo el sistema de pago por disponibilidad, el más ampliamente utilizado en todo el mundo.
“Los pagos a los contratistas comienzan una vez se abre una sección funcional acordada de la carretera, no antes. Para los grandes proyectos, el activo se divide en cinco o seis unidades funcionales. Empezamos a hacer pagos cuando se entrega una unidad. Por ejemplo, los peajes recogidos de cada parte de una unidad funcional se pagan al contratista sólo cuando esa unidad funcional está completamente terminada. Así que cuanto más rápido el contratista entrega la obra, mejor será su flujo de caja“.
Andrade señala a España, donde existía una situación similar en la década de 1970 y ahora muchos contratistas españoles operan a nivel mundial.
Hubo también una cuestión sobre adiciones a los contratos establecidos en el trabajo de 3G. “Un contrato que tenía, por ejemplo, un valor de US$100 millones, unos años más tarde sería de hasta US$200 millones o US$300 millones. Las adiciones serían mayores que en el contrato original y, además, fueron contratadas de forma competitiva”, dice.
“Por eso ponemos un tope en el valor en dólares que se puede hacer a un contrato: 20% del valor del contrato, lo que nos da un poco de espacio para agregar obras no previstas inicialmente pero no altera la ecuación económica básica del contrato”.
Una diferencia entre el INCO, ahora disuelto, y el ANI es la gobernabilidad, dice. El ANI tiene consejeros independientes en el consejo, directores independientes del gobierno. También tiene asesores legales, de ingeniería y del mundo académico, así como los grupos de reflexión o análisis.
El ANI también practica “la toma de decisiones colegiada”, que significa la toma de decisiones puede ser “un poco más lenta” pero el proceso “es una muy buena vacuna contra la corrupción y la manipulación”, dice.
“Una vez que los trabajos de construcción se han iniciado, tenemos un director de obra y una empresa consultora de ingeniería independientes para asegurar que el contrato está procediendo correctamente. En el pasado, la calidad de esta empresa de ingeniería era cuestionable y el supervisor tenía mucha autoridad por lo que entre ellos se podían firmar cambios. Pero ahora hemos apostado por la posición de la empresa de ingeniería independiente y por fomentar la participación extranjera en el mismo”.
Para fortalecer aún más el proceso, el supervisor es el jefe de un equipo que incluye expertos legales y de planificación. El equipo se reúne cada semana con el jefe de la empresa de ingeniería independiente para revisar el progreso. “Tiene que haber un consenso sobre los cambios que luego se ponen en un comité de contrato que me incluye a mí y a seis subordinados”.
“Cada decisión en el comité tiene una historia de vida, un rastro de papel de opinión y documentos de apoyo a la decisión final del comité. Si alguien quiere saber por qué el comité permitió cambios en el contrato o especificaciones para una carretera o un puente, la historia completa está ahí. Mi firma está en ese pedazo de papel”.
Para una mayor transparencia, la apertura de las ofertas se graba en vídeo “para cualquier persona que quiera verlo”, dice Andrade. “Cualquier oferta por debajo de ese 10% de la oferta media es eliminada. ¿Por qué se hace esto? En el 3G conseguimos una oferta muy agresiva y luego, por supuesto, los contratistas se metieron en problemas y empezamos a negociar modificaciones a los contratos y todo terminó en pleitos”.
Los compromisos habituales por parte del contratista deben estar allí, como prioridad a los materiales locales, la contratación local, así como los controles de calidad y los niveles de servicio. “La pregunta entonces es la cantidad de dinero que el gobierno debe pagar al contratista, además de los ingresos de peaje”.
Dentro de esa banda del 10%, el precio más bajo gana, siempre. Además, no hay diálogo competitivo. “Una vez que comienzas a poner otros criterios sobre la mesa para ganar, cuando empieza a dejar espacio a más y más evaluaciones, ahí entra la corrupción”.
La nueva forma de trabajar produjo un breve choque con un contratista, dice Andrade. “En uno de los primeros contratos 4G, un importante contratista fue eliminado, con gran sorpresa para la empresa”. El contratista era uno de esos licitadores que en el pasado habían sido acusados de utilizar precios agresivos. Ese contratista y el mercado en general”.
Andrade señala que ha tenido que mantenerse firme debido a “algunos comentarios bastante negativos, en su mayoría de Europa”, que el proceso es muy largo, contencioso y lleno de subjetividad. Pero el resultado final es que los contratistas locales y la economía en general se han beneficiado de este nuevo régimen. Alrededor de dos tercios de los fondos propios que los consorcios ponen en un contrato entran en las empresas locales y la economía para generar el proyecto.
Andrade reconoce que el camino es difícil, pero debe hacerse si se espera aumentar la confianza del inversionista. La agencia ejecutiva del gobierno ProColombia es la primera parada para las empresas extranjeras que desean hacer negocios en Colombia. Sin embargo, hasta el momento hay muy pocos proyectos APP fuera del sector del transporte, lo que hace que 4G sea un escaparate de lo que puede lograrse.
“Muchas otras organizaciones están hablando con nosotros sobre cuestiones de APP. Ahora también estamos viendo una gran cantidad de interés por parte de las empresas extranjeras que desean invertir en Colombia. Dentro de los consorcios 4G ganadores, tenemos más de 15 empresas internacionales y más de 30 empresas nacionales”.
Los tres primeros proyectos 4G fueron financiadas con Goldman Sachs y otras instituciones financieras importantes se han alistado al proyecto, dice. Entre ellas se encuentran la brasileña Banco Itaú, el mayor de Latinoamérica, y el banco japonés Sumitomo Mitsui.
“En relación con el tamaño de la economía de Colombia, esto es un impulso enorme para nosotros”, dice Andrade. “La gente ahora está diciendo que ese pequeño país lo está haciendo bien”.
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